Osvrt na prvu novelu hrvatskog Zakona o pravu na pristup informacijama
An overview of the first Croatian Law on Right to Information Access

Author(s): Dubravka Bevandić
Subject(s): Law, Constitution, Jurisprudence, Constitutional Law, Public Law, Evaluation research, EU-Legislation
Published by: Fondacija Centar za javno pravo
Keywords: Public law; constitution; Law on Right to Information Access; information access; Republic of Croatia; review; EU legislation;
Summary/Abstract: Pravo na pristup informacijama je dio procesa otvaranja vlasti prema građanima te je preventivni instrument za borbu protiv korupcije. Ponovna uporaba informacija predstavlja nadogradnju pristupa informacijama te predstavlja njihovo korištenje za komercijalnu ili nekomercijalnu svrhu. U pojedinim državama pravni okvir prava na pristup informacijama doživljava razvoj standarda, a u odnosu na ponovnu uporabu informacija prilagodbu Direktivi iz 2013. godine. U Republici Hrvatskoj je pravo na pristup i ponovnu uporaba informacija doživjelo određene promjene stupanjem na snagu ZID ZPPI 2015. Regulacija ponovne uporabe informacija, kao i u drugim članicama Europske unije, daje mogućnost iskorištavanja informacija koje prikupljaju i obrađuju tijela javne vlasti, radi stvaranje dodane vrijednosti informacija u komercijalne svrhe za izradu novih proizvoda primjerice aplikacija koje se naplaćuje na tržištu ili u nekomercijalne svrhe za izradu znanstvenih ili drugih analiza. Ponovna uporaba informacija kao novo pravno područje je doživjelo izmjene sukladno zahtjevima Direktive iz 2013. godine te je Republika Hrvatska transponirala navedenu Direktivu usvajanjem ZID ZPPI 2015. 5.1. Poboljšanja zakonskog teksta Razmatranjem promjena koje su unesene u zakonski tekst kojim se regulira pravo na pristup i ponovnu uporabu informacija može se zaključiti da je došlo do određenog poboljšanja od kojih je važno naglasiti: (a) zakonske pojmove, (b) proaktivnu objavu informacija i savjetovanje s javnošću, (c) zlouporabu prava, (d) inspekcijski nadzor, (e) postupanje sa zahtjevom za ponovnu uporabu informacija, (f) naplatu troškova, (g) dozvole (licence) i isključiva prava te (h) uključivanje informacija knjižnica, muzeja i arhiva u režim ponovne uporabe informacija. (a) Zakonski pojmovi: ZID ZPPI 2015 je napravio korisnu promjenu u zakonskoj definiciji tijela javne vlasti detaljnim određivanje tijela koja su obvezna postupati po ZPPI-u na način da je izostavio određene skupine kao što su fizičke osobe koje obavljaju javnu službu, a s druge strane uvrstio tijela za koja postoje javni interes zbog finaciranja iz proračuna ili iz javnih sredstava. Dopunjena definicija pojma informacije, koja prema novom uređenju, osim oblika informacije, sadrži i poveznicu na djelokrug, organizaciju i rad tijela javne vlasti naglašava da se ZPPI-om traže informacije koje imaju javni karakter. Definicija pojma vlasnika informacije naglašava kako pristup klasificiranoj informaciji u Republici Hrvatskoj i informaciji strane države ili organizacije može odobriti isključivo vlasnik informacije, a u ostalim slučajevima tijelo javne vlasti koje je posjednik informacije. Institucija Povjerenika za informiranje je dodatno osnažena dopunom prema kojoj predstavlja i neovisno državno tijelo za zaštitu prava na ponovnu uporabu informacija i sukladno tome štiti, prati i promiče pravo na pristup i ponovnu uporavu informacija. Negativna definicija zahtjeva za pristup informacijama predstavlja poboljšanje jer nabraja primjere što ne predstavlja zahtjev, a s druge strane tijelo javne vlasti putem dostave obavijesti izvješćuje korisnika o tome pri čemu ga upućuje na način ostvarivanja njegovog prava. (b) Proaktivna objava informacija i savjetovanje s javnošću: Sistematičnije uređenje proaktivne objave informacija se i ovom izmjenom naglašava i stavlja u funkciju i korisnika i tijela javne vlasti jer se objavom informacija smanjuje potreba za podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama. Dodatno poboljšanje predstavlja obveza objave informacija u strojnom čitljivom obliku iako strojna čitljivost nije korisna za informacije koje nisu struktuirane. U području savjetovanja s javnošću došlo je do detaljnijeg uređenja postupka određivanjem sadržaja plana savjetovanja, smanjivanja broja tijela javne vlasti koja trebaju provoditi savjetovanje, određivanjem dokumenata za koje se provodi savjetovanje i uvođenjem središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanje s javnošću. Iako je u području savjetovanja s javnošću došlo do pozitivnih promjena potrebno je ukazati da je ostala otvorena mogućnost provodbe savjetovanja u roku koji je kraći od 30 dana zbog zakonskog izričaja „u pravilu u trajanju od 30 dana“, a za objavu izvješća o savjetovanju s javnošću nije propisan rok u kojem je tijelo javne vlasti dužno objaviti izvješće. (c) Zlouporaba prava: Nakon dugogodišnje primjene ZPPI-a prepoznata je potreba za uređenjem zaštite tijela javne vlasti od zahtjeva korisnika koji učestalim podnošenjem zahtjeva opterećuju rad i redovno funkcioniranja tijela javne vlasti, a pri tome nemaju za cilj postizanje otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. (d) Inspekcijski nadzor: ZID ZPPI 2015 je upotpunio i sistematizirao poslove inspektora koje obavljaju u inspekcijskom nadzoru što je važno jer po prijašnjem uređenju nije propisivao nadziranje provedbe savjetovanja s javnošću i javnost rada. Važnost inspekcijskog nadzora očituje se i prilikom prekršajnog kažnjavanja. (e) Postupanje sa zahtjevima za ponovnu uporabu informacija: ZID ZPPI 2015 je detaljno propisao postupanje sa zahtjevom za ponovnu uporabu informacija bez obzira na svrhu korištenja informacija, a također je detaljno propisao i razloge za odbijanje zahtjeva, koji su u skladu sa zahtjevima Direktive iz 2013. (f) Naplata troškova: ZID ZPPI 2015. je uredio pravila koja se odnose na naplatu troškova pri čemu se posebno definiraju pravila koja uključuje naplatu marginalnih (graničnih) troškova u slučajevima kada se informacije traže temeljem zahtjeva za ponovnu uporabu informacija. Također su uređena pravila naplate troškova za tijela javne vlasti koje se financira iz vlastitih prihoda ili tijela javne vlasti koje prihodima pokrivaju troškove prikupljanja, izrade, reprodukcije i objave te za troškove koje mogu naplatiti knjižnice, muzeji i arhivi. (g) Dozvole (licence): Kao i Direktiva iz 2013. godine tako i ZID ZPPI 2015 određuje da se podaci za ponovnu uporabu daju bez ograničenja, a u opravdanim slučajevima tijelo javne vlasti može odrediti uvjete za ponovnu uporabu. Uvjeti ponovne uporabe utvrđuju se u skladu sa standardnim otvornim dozvolama, uz obvezu objavljivanje uvjeta na internetskoj stranici. Isključiva prava mogu se odobriti samo kada je to nužno za pružanje javne usluge ili drugih usuga u javnom interesu. (h) Uključivanje informacija knjižnica, muzeja i arhiva s u režim ponovne uporabe informacija: ZID ZPPI 2015 je uključio u krug obveznika omogućavanja ponovne uporabe knjižnice, muzeje i arhive, uzimajući u obzir važnost digitaliziranih sadržaja u kulturi, a što je i zahtjev Direktive iz 2013. godine. 5.2. Promjene koje se ne mogu pozitivno ocijeniti Unatoč opisanom sve promjene koje je doveo ZID ZPPI 2015 ne mogu se pozitivno ocijeniti. To se osobito očituje u: (a) uređenju pojedinih zakonskih ograničenja, (b) prekršajnim odredbama i (c) uređenju dozvola i naknade troškova podzakonskim aktima u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu ZIP ZPPI 2015. (a) Uređenje pojednih zakonskih ograničenja: Osnovno je pravilo da su informacije koje su u posjedu tijela javne vlasti dostupne ukoliko ne postoje zakonska ograničenja. U području zakonskih ograničenja koja je uveo ZID ZPPI 2015 potrebno je spomenuti ograničenje koje se odnosi na slučaj kada je informacija u postupku izrade unutar jednog ili između više tijela javne vlasti, a njezinim bi objavljivanjem prije dovršetka cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade i ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova. Nije sporno da postoji potreba da u određenim slučajevima tijela javne vlasti ograničavaju pristup informacijama koje nisu cjelovite ili konačne te kada se radi o internim procesima prilikom donošenju propisa i odluka. Važno je da ta ograničenja nisu apsolutnog karaktera te su tijela javne vlasti prije donošenja odluke o zahtjevu za pristup informacijama obvezna provesti test razmjernosti i javnog interesa. Međutim, dodatnim propisivanjem da se pristup informaciji može ograničiti i nakon što je informacija dovršena i nepropisavanjem da su tijela javne vlasti dužna Povjereniku za informiranje u postupku po žalbi protiv rješenja o ograničenju informacija omogućiti uvid u te informacije u odnosu na druga zakonska ograničenja čini se neosnovano u odnosu na druga zakonska ograničenja. (b) Prekršajne odredbe: U dijelu koji se odnosi na prekršajne odredbe ZID ZPPI 2015 je odredio da se za prekršaj može kazniti samo odgovorna osoba u tijelu javne vlasti, što u praksi može dovesti i do prekršajnog kažnjavanja službenika za informiranje kao odgovorne osobe umjesto čelnika tijela. Također tijelo javne vlasti više prekršajno ne odgovara iako financijske sankcije mogu poticajno djelovati na postupanje u skladu sa zakonom. Manjkavost prekršajnih odredbi se očituje i u brisanju prekršaja za neobjavljivanje informacija iz članka 10 ZPPI-a, neimenovanju službenika za informiranje i nedostavljanju godišnjeg izvješće o provedbi ZPPI-a te je provedba inspekcijskog nadzora preduvjet za izdavanje prekršajnog naloga. (c) Uređenje dozvola i naknade troškova podzakonskim aktima u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu ZID ZPPI 2015: ZID ZPPI 2015 je usklađen s Direktivom iz 2013. godine tako da se ključni nedostatak sastoji u tome da su uređenje dozvola i naknade troškova koji su neophodni prilikom donošenja rješenja o zahtjevu za ponovnu uporabu informacija vezani uz podzakonske propise koje se trebaju donijeti u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ZID ZPPI-a 2015, imajući u vidu da su sve odredbe ZID ZPPI-a 2015 stupile na snagu u roku osam dana od dana objave u „Narodnim novinama“. Na taj način je ostalo otvoreno pitanje kako će tijela javne vlasti u periodu dok nisu doneseni podzakonski akti u slučaju odobravanja ponovne uporabe u rješenju navoditi vrstu dozvole kojim se utvrđuju uvjeti uporabe te visinu i način izračuna troškova. Zaključno se može utvrditi da je pravni okvir pristupa informacijma u skladu s međunarodnim standardima, a ponovne uporabe informacije u skladu s europskom regulacijom, a na Povjereniku za informiranje i Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske ostaje velika uloga u tumačenju i pravilnoj primjeni odredbi o pristupu i ponovnoj uporabi informacija i razvoju pravne prakse. Ponovna uporaba informacija je novo pravno područje za koje korisnici još uvijek nisu pokazali dovoljni interes, a s druge strane tijela javne vlasti nisu dovoljno upoznata s praktičnom provedbom zakonskih odredbi. S obzirom da se zakonodavni okvir pristupa i ponovne uporabe informacija uslijed određenih okolnosti mijenjao i dopunjavao ukoliko se u praksi pokaže potreba za unapređenjem pravnog okvira Povjerenik za informiranje može inicirati donošenje ili izmjenu propisa.

• Details
• Contents