Odnos izbornog sistema i sistema vlasti u Republici Srbiji
Relationship between the electoral system and the government system in the Republic of Serbia

Author(s): Darko Simović
Subject(s): Politics, Law, Constitution, Jurisprudence, Constitutional Law, Public Law, Electoral systems, Transformation Period (1990 - 2010), Present Times (2010 - today)
Published by: Fondacija Centar za javno pravo
Keywords: Public law; justice; history; constitution; electoral system; government; Republic of Serbia;
Summary/Abstract: Premda ne postoji jednoobrazan i predvidiv model funkcionisanja sistema vlasti, za šta je dobrim delom zaslužna priroda stranačkog sistema, koji je i dalje visokofragmentisan i nestabilan, postavlja se pitanje da li bi izborna reforma mogla doprineti otklanjanju ili bar ublažavanju uočenih nedostataka u političkom sistemu Srbije. Najpre, treba imati u vidu, već uveliko potvrđenu tvrdnju, da su političke stranke sklone da sačuvaju status quo od koga su imale korist. Kako su u „normalnoj politici” pravila igre poznata i trajna, temeljne promene izbornog sistema sprovode se samo u izuzetnim okolnostima. Dosadašnje iskustvo svedoči o tome da se izborni sistem, po pravilu, menjao u okolnostima kada se dominantna stranka suočavala sa ozbiljnim rizikom da primenom dotadašnjeg većinskom sistema bude apsolutni gubitnik. U tom smislu, posmatrano iz istorijske perspektive, postojala je transformacija izbornog sistema u pravcu proporcionalnog predstavništva, dok nije zabeležn trend u suprotnom smeru. Da bi se sprovele radikalne izborne reforme neophodno je da se steknu ozbiljni politički, socijalni, kulturni, pa i psihološki razlozi. Države koje su devedesetih godina prošlog veka izvršile suštinsku promenu izbornog sistema (Italija, Novi Zeland, Japan, Venecuela), bile su suočene s ozbiljnim političkim krizama koje su se prvenstveno ogledale u krizi ili čak raspadu dominantnih posleratnih stranaka i stranačkih sistema za koje se uveliko smatralo da su odgovorni upravo postojeći izborni sistemi. Budući da na javnoj sceni Srbije ne postoji posebno razvijena svest o tome da je priroda izbornog sistema presudno odgovorna za postojeće anomalnije u političkom sistemu i njegovu nestabilnost, izvesno je da ne postoji pogodno tle za korenitijom reformom na ovom polju. U tom smislu, zamena proporcionalnog sa nekom varijantom većinskog izbornog sistema se može smatrati nerealnom, a ujedno i nepotrebnom, u postojećem političkom ambijentu. Ipak, ovo saznanje ne treba da bude demorališuće po dalja intelektualna promišljanja u potrazi za optimalnim izbornim sistemom u Srbiji. Prema rečima Kaca (R. Katz), izbor najboljeg izbornog sistema za datu zemlju ultimativno zavisi od toga „ko ste, gde ste, i gde želite da idete“. Poput savršenog odela, i izborni inženjering treba da se prilagodi konkretnim političkim okolnostima. No, s druge strane, neretko se ističe da ne postoji najbolji sistem i da bi svaka promena izbornog sistema mogla voditi prouzrokovanju nekih novih neželjenih trendova, koji ranije nisu postojali. Neuspeo pokušaj izborne reforme u Holandiji, koja takođe baštini proporcionalni sistem sa jednom izbornom jedinicom, svedoči o tome da je traganje za optimalnim izbornim sistemom poput nastojanja da se istovremeno sedi ispod trema, trči sa zecom i lovi sa psima. Da je, pri svakoj izbornoj reformi, neophodno istovremeno ostvariti više različitih, a često u određenoj meri i međusobno suprotstavljenih, ciljeva svedoči i primer Srbije. Nesumnjivo prvo, bar kada je o Srbiji reč, potrebno je institucijama izbornog sistema uticati na konsolidovanje stranačkog sistema koji nužno podrazumeva njegovo pojednostavljivanje i ukrupnjavanje. Drugo, neophodno je osnažiti veze između izabranih narodnih predstavnika i birača, a smanjiti moć partijske elite koja narodne poslanike, podređujući ih svojoj arbitrarnoj volji, tretira kao najobičnije poslušnike ili grublje, a svakako istinitije, iskazano podanike. Treće, geografska reprezentativnost parlamenta mora biti unekoliko adekvatnija i pravičnija. Ujedno, izborni sistem mora da udovolji i zahtevu adekvatnog predstavljanja manjinskih grupa, ali i da uvaži rodnu ravnopravnost. Četvrto, izborni sistem bi trebalo da utiče i na preobražaj političke kulture u pravcu razvijanja demokratičnosti samih političkih stranaka, jer se njima uglavnom upravlja po autokratskom principu. Trebalo bi preduprediti već uveliko uvrežen manir da se takav model upravljanja, iz stranačke organizacije, naknadno, po osvajanju vlasti, prenosi i na državni nivo. Peto, izborni sistem bi trebalo modifikovati na način da se potencijalne vlade mogu identifikovati pre izbora. Naime, izbornim sistemom bi u što većoj meri trebalo osujetiti mogućnost pravljenja neprincipijelnih postizbornih koalicija koje biračko telo nije moglo imati u vidu. Šesto, ustanovljeni izborni sistem treba da vodi ustanovljavanju stabilnih i delotvornih vlada koje su zasnovane na većini u biračkom telu, jer se jedino na takav način obezbeđuje legitimnost čitavog političkog poretka. Nakon identifikovanja ciljeva kojima bi trebalo spremiti u reformi izbornog sistema, treba imati u vidu i to da proporcionalni izborni sistem nije nužno nespojiv sa zahtevom postojanja stabilne i delotvorne vlade. Naime, proporcionalni sistemi takođe mogu imati „reducirajuće efekte na stranački sistem – premda manje i teže predvidive, a naročito kada se primenjuju na male izborne jedinice ili kada se utvrđuje viši izborni prag za pristup u predstavništvo”. U tom smislu, kao jedno od mogućih rešenja za Srbiju je i podizanje izbornog praga za koalicione izborne liste. Reč je o rešenju koje poznaju postkomunistički ustavni sistemi (Poljska, Češka, Rumunija) i koje ima za cilj da ograniči preterano usitnjavanje parlamenta. Na primeru Češke ilustrovano, svaka stranka u izbornoj koaliciji povećava početni izborni cenzus od 5% za novih 5%. Premda ima i blažih rešenja od toga da svaka politička stranka u koaliciji doprinosi mehaničkom pridodavanju numeričke vrednosti početnog izbornog praga, takvim pristupom se neminovno sprečavaju neprincipijelni izborni savezi, kao i „šlepanje” manjih političkih stranaka bez značajnijeg političkog uporišta u biračkom telu. Iskustvo je pokazalo da te slabije političke stranke, preko izborne liste snažnijeg partnera, dobijaju status parlamentarnih stranaka, pa tako i daleko veću političku moć nego što je njihovo realno uporište u biračkom telu. Korišćenjem velikog ucenjivačkog potencijala te manje političke stranke su, kako dosadašnje iskustvo Srbije pokazuje, generator političkih kriza koje često vode i padu vlade. Uz povećanje izbornog cenzusa za koalicione liste, blagotvoran lek za politički sistem Srbije bi moglo biti i zadržavanje proporcionalnog izbornog sistema, ali uz povećanje broja izbornih jedinica. Reč je o izbornom sistemu kakav je primenjivan na parlamentarnim izborima održanim 1992, 1993. i 1997. godine, kada je Srbija bila podeljena prvo na devet, pa naknadno na 29 izbornih jedinica. Optimalan broj izbornih jedinica bi tek trebalo razmotriti u zavisnosti od metoda raspodele glasova koji bi se primenjivao, ali i od prirode izborne liste. No, sagledavajući trendove izbornog inženjeringa, danas se mešoviti izborni sistemi smatraju „bestselerom među izbornim reformatorima”. Ukoliko se XIX vek može smatrati periodom većinskog sistema, a XX vek epohom proporcionalnog, XXI vek je, u tom slučaju, svakako doba mešovitih izbornih sistema. Oni omogućavaju da se izbalansira zahtev za pravičnom reprezentacijom manjina i njihovih ideja u cilju obezbeđivanja da se svi glasovi mogu čuti na najvišem političkom nivou, i zahtev za snažnom vezom između narodnih predstavnika i birača radi obezbedjivanja visokog stepena legitimnosti i odgovornosti predstavnika u odnosu na neposredne potrebe njihovih birača. U tom smislu, mešoviti izborni sistem, poput nemačkog modela, ne bi bio idealno, ali bi za trenutne političke prilike Srbije svakako bio optimalnije rešenje od postojećeg čistog proporcionalnog sistema sa jednom izbornom jedinicom. Izborom jednog dela narodnih poslanika posredstvom većinskog izbornog sistema mogli bi biti pokrenuti neki pozitivni trendovi u odnosu na prirodu stranačkog sistema i funkcionisanje parlamentarizma. Pre svega, bar jednim delom bi bila ublažena potpuna personalizacija izbornog procesa u liku lidera političkih stranaka kao nosilaca izbornih lista. Sa isključivo nacionalnog nivoa, izborna utakmica bi se prenela i na niže nivoe odlučivanja, nivoe uninominalnih izbornih jedinica. Neminovno, odabiru stranačkih kandidata bi se moralo pristupiti pažljivije, a ujedno, takva pozitivna selekcija stranačkog kadra bi mogla biti delotvornija brana autokratskim unutarstranačkim odnosima koje odlikuju gotovo sve relevantnije političke stranke u Srbiji. Bio bi to ujedno i podsticaj da se upravljanje strankom decentralizuje, jer se snažniji i ugledniji lokalni stranački odbori moraju uvažavati da bi stranka imala adekvatne kandidate na uninominalnim izborima. Postojanje uninominalnih izbornih jedinica za izbor jednog dela narodnih poslanika, korigovao bi lošu teritorijalnu reprezentativnost predstavničkog tela, budući da trenutno više od polovine opština nema svojih poslanika. Osnažila bi se i veza narodnih poslanika i biračkog tela, koji su u miljeu ovakvog izbornog zakonodavstva prvenstveno vezani za stranačko rukovodstvo kome duguju slepu poslušnost. Budući da se poslanički mandat može smatrati privilegijom u političkoj zajednici nedovoljno izbrušene političke kulture, odabirom opskurnih kandidata za narodne poslanike obezbeđuje se, na obostrano zadovoljstvo, i bespogovorna lojalnost. Snaženje veze između narodnih predstavnika i birača bi doprinosilo postepenoj promeni skromne političke kulture koja podrazumeva liderski koncept upravljanja, pa posledično i personalizaciju, ali i privatizaciju srpskih političkih stranaka. Razvoju političke kulture bi doprineo i relativno komplikovaniji izborni sistem koji bi zahtevao od birača da se upoznaju sa načinom njegovog funkcionisanja, ali i sa posledicama njegove primene. Nesumnjivo, mešoviti izborni sistem, na duži rok, bi doprinosio postepenom smanjivanju broja političkih stranaka koje osvajaju mandate u parlamentu. Time bi se iz političke arene eliminisale one političke stranke čiji je uticaj u parlamentu bio značajnije multiplikovan u odnosu na njihovu realnu političku snagu. Naposletku, istine radi, treba apostrofirati da je za ostvarivanje pozitivnih efekata bilo koje izborne reforme neophodno ispunjenje jednog prethodnog uslova društveno-političkog karaktera. Naime, proces konsolidacije demokratskog poretka u državi mora biti u potpunosti dovršen. Međutim, počev od Ustava od 1990. godine, Srbija je sve vreme bila suočena sa rešavanjem državnog pitanja. Iako neposredno nije učestvovala u ratovima na tlu bivših jugoslovenskih republika sudbina prekodrinskih sunarodnika je bila glavna politička tema u Srbiji sve do 1995. godine kada su okončani oružani sukobi u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini. Potom je albanska nacionalna manjina na Kosovu i Metohiji krenula u nasilno ostvarivanje svojih višedecenijskih secesionističkih nastojanja, koja su nakon vojne intervencije NATO-a 1999. godine faktički i ostvarena. Početak XXI veka je sa sobom doneo i neizvesnost u pogledu opstanka zajedničke države sa Crnom Gorom što je samo dodatno usložnjavalo već dovoljno komplikovane političke prilike u Srbiji. Istupanjem Crne Gore iz državne zajednice 2006. godine državno pitanje u Srbiji nije konačno rešeno, budući da se o sudbini Kosova i Metohije i dalje raspravlja nesmanjenim intenzitetom. Ukoliko su politički procesi u jednoj zemlji neprestano opterećeni rešavanjem državnog i nacionalnog pitanja, ionako krhki i nestabilni demokratski poredak, koji se nalazi u procesu tranzicije, ne može biti konsolidovan. U tom smislu, Linc i Stepan (H. Linz, A. Stepan) nedvosmisleno ističu da je konsolidovanje jednog demokratskog sistema moguće isključivo ukoliko je rešeno državno pitanje, budući da su „neki načini rezrešavanja problema državnosti, sami po sebi, inkompatibilni sa demokratijom“. Dakle, politički milje u kome se neprestano govori o nekim, od sudbonosnog značaja po državu, krupnim temama nije najpogodnije tle za konsolidovanje demokratskog poretka. Otuda, treba sačuvati i određenu dozu skeptičnosti u odnosu na moguće dejstvo izborne reforme, jer svi potencijalno pozitivni efekti, o kojima je bilo reči, mogu ostati neostvareni zbog nepovoljne političke klime koja održava očuvanje elemenata nedemokratske kulture i prakse.

• Details
• Contents